Déchéance de nationalité : comment le gouvernement égare le Parlement

Vote de l'article 2 portant sur la déchéance de nationalité lors du débat sur et la révision constitutionnelle à l'Assemblée nationale à Paris, mardi 9 février 2016- Jean-Claude Coutausse / french-politics pour Le Monde

Patrick WEIL Le Monde 22/02/2016

Le projet de loi de réforme constitutionnelle doit être soumis à l’examen du Sénat dans les prochaines semaines. Il a été voté mercredi 10 février à l’Assemblée nationale, mais par un nombre insuffisant de députés pour garantir à MM. Hollande et Valls que le Congrès qui se réunirait à Versailles l’entérinerait avec la majorité qualifiée nécessaire.

Dans la version adoptée par les députés, et qui sera discutée au Sénat, la déchéance de la nationalité s’appliquerait à un Français condamné pour un crime mais aussi pour un délit « constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ».

Tel qu’il est rédigé, accompagné d’un projet de loi d’application déjà déposé par le gouvernement, l’amendement constitutionnel continue de traiter inégalement les Français, selon qu’ils possèdent ou non une autre nationalité. Il ouvre la voie à des situations d’apatridie. Surtout, il constitue une menace pour notre liberté politique, puisqu’il ouvre la porte à de possibles déchéances de la nationalité française pour simple délit, par exemple pour des délits d’opinion.

Comment François Hollande, qui n’a jamais affirmé dans son discours du 16 novembre devant le Congrès vouloir modifier la Constitution plutôt que la loi afin de pouvoir « déchoir de sa nationalité un individu même né français condamné pour un acte de terrorisme », en est arrivé à vouloir inscrire dans la Constitution une proposition de réforme comportant de tels risques pour nos libertés ?

Raisonnement erroné voire mensonger

La réponse se trouve dans l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle soumis au Parlement. La « sanction qu’est la déchéance de nationalité » n’aurait jamais, été appliquée, selon le gouvernement, à une personne née française. Un Français de naissance aurait bien subi, au cours de notre histoire, une perte de nationalité résultant d’un acte volontaire ou d’une situation de fait, mais jamais d’une « sanction ». Du coup, inscrire pour la première fois cette sanction dans la loi risquerait d’être inconstitutionnel, car violant une tradition devenue principe de la République. C’est pour éviter ce risque que MM. Hollande et Valls ont décidé de demander au Parlement d’inscrire dans la Constitution la déchéance de nationalité.

Or, tout ce raisonnement est erroné voire mensonger. Des Français de naissance ont bien perdu la nationalité française, au titre de sanction décidée par l’Etat selon les mêmes modalités que la déchéance s’appliquant au naturalisé, après avis conforme du Conseil d’état. Le gouvernement égare donc le Parlement : il n’était pas besoin d’inscrire dans la Constitution la déchéance de la nationalité si le Parlement désirait en étendre la portée.

Voici pourquoi.

Déchéance de temps de guerre, déchéance de temps de paix

Deux dispositifs de déchéance de nationalité très différents ont été créés dans la loi française au cours du XXe siècle.

D’abord, celui du temps de guerre : la France ayant toujours accepté la double nationalité se retrouve en 1914 avec des ressortissants franco-allemands, ou franco-autrichiens qui refusent de servir la France. En 1915, une loi permet de déchoir de sa naturalisation un naturalisé ayant conservé une nationalité ennemie s’il prend les armes contre la France ou se soustrait aux obligations militaires. Quelques centaines d’anciens de la légion étrangère originaires d’Allemagne ou d’Autriche, sont ainsi déchus de leur naturalisation le plus souvent pour avoir rejoint les armées ennemies.

Cette loi de 1915 modifiée en 1917 tombe en désuétude après la guerre. Mais en 1938, à l’approche d’une nouvelle guerre mondiale, Edouard Daladier, président du Conseil, reprend dans un décret-loi du 12 novembre 1938 un dispositif proche qui s’étend cette fois à tout Français ayant une autre nationalité effective : « Le Français qui, possédant la nationalité d’un pays étranger dont il se comporte en fait comme le national », peut être déclaré avoir perdu la nationalité française.

Entre temps, la grande loi de 1927 a voulu, pour faire face à la menace allemande, naturaliser en masse. Auparavant pour devenir français, il fallait dix ans de séjour. En 1927, ce délai passe à trois ans. On substitue alors à un « diagnostic » d’assimilation, un « pronostic ». Du coup, le Parlement prévoit une période de « stage » de dix ans après la naturalisation, pendant laquelle une déchéance pourrait être encourue.

Au lieu de reprendre la procédure de temps de guerre, maintenue dans le code de la nationalité de 1945 sous l’article 96, puis dans le code civil d’aujourd’hui sous l’article 23-7, et d’y inclure éventuellement l’association au terrorisme, le gouvernement a choisi d’amender la procédure de temps de paix, sous le prétexte que les centaines de décisions prises dans notre histoire au titre des articles 96 ou 23-7 n’auraient pas été des « sanctions ». Examinons cet argument.

Distinction entre perte et déchéance infondée

Dès 1946, Jean-Paulin Niboyet, le meilleur spécialiste de la nationalité française d’alors, distingue, dans le Traité de droit international privé qu’il publie cette même année, deux catégories de perte de la nationalité : d’un côté, « les pertes en dehors de toute faute du national » ; de l’autre, « les cas dans lesquels la nationalité française est perdue comme sanction d’une faute ».

Dans cette section de son traité, Niboyet inclut ce qui est alors l’article 96 du code de la nationalité et indique que la distinction dans l’expression entre perte (de l’article 96) et déchéance (des articles 98 à 100, aujourd’hui 25 du code civil) ne lui paraît pas fondée, « car il y a indiscutablement une déchéance dans les deux cas ». La perte de nationalité est donc pour lui, en tout état de cause, une sanction et doit même être considérée comme une déchéance. Est-ce l’opinion isolée d’un professeur de droit certes très respecté ? Que nenni.

Dès 1946 aussi, juste après la fin de la Seconde Guerre mondiale, la sous-direction des naturalisations instruit les dossiers de perte de la nationalité comme des dossiers qu’elle dénomme « de déchéance », qui s’applique à des collaborateurs de l’occupant, et, plus tard, pendant la guerre froide, à des communistes, parce que « possédant la nationalité d’un pays étranger dont ils se comportent en fait comme les nationaux ».

Jules Lepoutre, dans la note de recherche publiée ci-après, en révèle le nombre et plusieurs exemples de cas-types.

Un dispositif inutile dans la Constitution

Quelques années plus tard, le Conseil d’Etat confirme par la voix de son commissaire du gouvernement Marceau Long (affaire « Epoux Speter » CE, Assemblée, 7 mars 1958) que cette perte de nationalité a « le caractère d’une sanction d’une certaine gravité ». Plus tard encore, Jacques Fournier conclut que la perte de la nationalité peut « tailler dans le vif », elle se présente alors « comme une véritable sanction, fondée sur un manque de loyalisme à l’égard de la France » (CE, Assemblée, 4 février 1966, « Sieur Godek »).

Au même moment, le Conseil d’Etat juge que cet article du code de la nationalité, pourtant classé dans le chapitre de la « perte », s’analyse en réalité comme une « déchéance » (CE, Section, 28 janvier 1966, « Sieur Braeckman »). Enfin, en 1978, le rapport Etudes et Documents du Conseil d’Etat (n° 30, 1978-1979) consacré à la jurisprudence du Conseil en matière de nationalité, déclare que « la perte de nationalité, d’abord exercice d’une liberté, peut cependant être une sanction » (p. 104).

Cette perte-déchéance a donc été reconnue comme sanction : depuis toujours par l’administration, aussi par la doctrine la plus respectée, et surtout par la jurisprudence du Conseil d’Etat.

Ce qui revient à se demander : selon quel raisonnement le gouvernement a-t-il pu affirmer au Parlement que la perte de nationalité prévue à l’article 23-7 n’était pas une sanction ? Et comme cet argument d’autorité est le seul qui justifie l’inscription de la déchéance dans la Constitution, il reste à demander au Parlement d’en tirer la conséquence qui va de soi : ce dispositif – l’article 2 du projet de loi constitutionnelle – n’a pas sa place dans la Constitution.

 

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